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Carta Aberta

Fragilização dos Órgãos Técnicos de Controle Externo - Riscos para a Democracia

Os signatários desta carta vêm a público manifestar sua preocupação quanto às medidas que visam alterar a Lei de Organização do Tribunal de Contas da União (Lei nº 8.443, de 1992) no bojo do Projeto de Lei nº 32, de 2007 (nº 7.709, de 2007, na Casa de origem), que se encontra em tramitação na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal, com a finalidade de promover alterações na Lei nº 8.666, de 1993, e estabelecer normas gerais para contratações de obras públicas nos termos do artigo 37, inciso XXI, da Constituição da República (artigo 6º do PL nº 32, de 2007). Eis os termos da proposta:

Art. 6º O art. 45 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo:

Art. 45..........................................................................
......................................................................................

§ 4º Quando o Tribunal, na apreciação de medida cautelar, determinar a suspensão de ato ou procedimento administrativo, deverá decidir o mérito da questão no prazo improrrogável de 90 (noventa) dias, findo o qual a decisão cautelar perderá eficácia. (NR).

O Projeto em foco é de iniciativa do Presidente da República e foi proposto no contexto do Programa de Aceleração do Crescimento, também conhecido pelo slogan PAC, que nada mais é do que a consolidação, no referido slogan, de um conjunto de investimentos por parte da Administração Pública.

No afã de realizar esses investimentos a qualquer custo, o Governo Federal e os empreiteiros não têm sido econômicos nas críticas quanto à atuação fiscalizadora do Tribunal de Contas da União (TCU). Na esteira das críticas do Presidente da República à atuação dos órgãos de controle, como o TCU, o lobby das empreiteiras reforçou sua ofensiva e passou a atuar de forma ostensiva para mudar a legislação e impor "limites" à fiscalização, conforme tem sido freqüentemente divulgado pela mídia.

Entretanto, em matéria publicada no Jornal Correio Brasiliense de 25 de agosto de 2009, o Presidente da Corte de Contas, Ministro UBIRATAN AGUIAR, esclarece que, só neste 1º semestre, a atuação do TCU já representou uma economia de R$ 6 bilhões para os cofres públicos. Ainda segundo o Presidente da Corte, os atrasos nas obras não têm nada a ver com a atuação do Tribunal. E destaca a matéria do Correio Brasiliense: Hoje, somente cinco obras do PAC estão paralisadas por indícios de irregularidades, contabiliza o comandante do tribunal, lembrando que o número significa 0,2\% do total de ações. Se levarmos em conta as oito obras com parcelas de pagamento retidas, chegamos a 0, 5\%. No início do ano eram 20, mas sete já foram liberadas, diz. (1)

A estratégia adotada para limitar a atuação do TCU é a de camuflar a alteração da Lei de Organização do TCU (ou Lei Orgânica nº 8.443, de 1992) no contexto de projetos de lei que tratam de matérias de outras naturezas, cuja iniciativa tanto pode ser do Presidente da República quanto de Parlamentar, sem observar a competência privativa do TCU para fazer instaurar o processo legislativo que disponha sobre sua organização. Tal medida coloca os órgãos técnicos de controle e o Poder Judiciário em situação extremamente fragilizada, pois abre precedente para que outras alterações semelhantes se processem sob o mesmo figurino camuflado para atender interesses contrários à preservação do patrimônio dos cidadãos brasileiros.

Nunca é demais relembrar que, de acordo com o artigo 73, § 3º, da Constituição Republicana, os Ministros do TCU possuem as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Além dessa previsão expressa, o artigo 73, caput, do mesmo Diploma reserva aos Ministros do TCU o exercício das atribuições previstas no artigo 96 da Carta Política.

Pois bem. De acordo com o artigo 96, inciso II, da Lei Fundamental, compete privativamente ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, dentre outras matérias, a alteração de sua organização. Segundo Pedro Lenza, in Direito Constitucional Esquematizado, A CF/88, no art. 96, II, dispõe como sendo de iniciativa privativa (reservada ou exclusiva) do STF, Tribunais Superiores e Tribunais de Justiça as matérias de seu interesse exclusivo.

A competência privativa do TCU para fazer instaurar o processo legislativo concernente à sua organização e à sua estruturação interna, com fundamento no artigo 73 c/c artigo 96, inciso II, alínea d, da Carta Política, é matéria que já foi apreciada pelo STF no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 789, sendo essa uma prerrogativa constitucional assegurada aos Ministros da Corte de Contas. Eis a Ementa da decisão Suprema:

E M E N T A - ADIN - LEI N. 8.443/92 - MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIÇÃO QUE NÃO INTEGRA O MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO - TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ART. 128, I, DA CONSTITUIÇÃO - VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS - COMPETÊNCIA DO TCU PARA FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A ESTRUTURAÇÃO ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE PERANTE ELE ATUA (CF, ART. 73, CAPUT, IN FINE) - MATÉRIA SUJEITA AO DOMÍNIO NORMATIVO DA LEGISLAÇÃO ORDINARIA - ENUMERAÇÃO EXAUSTIVA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR - INTELIGENCIA DA NORMA INSCRITA NO ART. 130 DA CONSTITUIÇÃO - AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE.
- O Ministério Público que atua perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política (art. 73, par. 2., I, e art. 130), sendo indiferente, para efeito de sua configuração jurídico-institucional, a circunstancia de não constar do rol taxativo inscrito no art. 128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério Público da União.

- O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na "intimidade estrutural" dessa Corte de Contas, que se acha investida - até mesmo em função do poder de autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) - da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua estruturação interna, a definição do seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos.

[...]

O processo legislativo que resultou na Lei de Organização do TCU (Lei nº 8.443, de 1992) é fruto do exercício da prerrogativa constitucional assegurada aos Ministros do TCU, matéria já discutida pelo Plenário do STF no âmbito da ADI nº 789.

Diante disso, aceitar que leis diversas, de iniciativa do Presidente da República ou de Parlamentar, possam alterar a Lei de Organização do TCU constitui argumento fático para que se utilize o mesmo procedimento camuflado para alterar as leis que dispõem sobre a organização do STF, do STJ e dos demais Tribunais Superiores, ferindo, assim, a independência dos Poderes e de órgãos técnicos como a Corte de Contas.

Impende frisar que, no contexto da Carta Política, há apenas uma única passagem que permite ao Presidente da República fazer instaurar o processo legislativo que defina normas específicas de organização de um órgão autônomo. De acordo com o artigo 61, § 1º, inciso II, alínea d, da Constituição, é competência privativa do Presidente da República a iniciativa das leis que disponham sobre a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União (MPU e DPU). Essa competência privativa, entretanto, não afasta a concorrência do Procurador-Geral da República, que pode fazer instaurar o processo legislativo por meio do encaminhamento de projeto de lei complementar ao Congresso Nacional, nos termos do artigo 128, § 5º, da Lei Fundamental.

Não há nenhum dispositivo constitucional que possibilite a concorrência entre os Presidentes da República, do STF, dos Tribunais Superiores e do TCU para fazer instaurar o processo legislativo que vise à definição de norma específica de organização dos referidos órgãos. A questão toca, diretamente, no figurino constitucional que materializa a independência dos Poderes e da Corte de Contas.

A tentativa de alterar a Lei de Organização do TCU por meio de procedimento camuflado atende a interesses conjunturais em prejuízo da estabilidade dos órgãos técnicos de controle externo e sinaliza mudança de rumo no processo legislativo, que pode vir a se reproduzir para alterar a organização do STF e dos Tribunais Superiores, de acordo com interesses outros.

Já no que tange à atribuição do TCU para conceder medidas cautelares, prevista no artigo 45 da Lei nº 8.443, de 1992, trata-se de matéria amplamente debatida e reconhecida pelo STF. De acordo com a Corte Suprema, assiste ao Tribunal de Contas, o poder geral de cautela. Trata-se de prerrogativa institucional que decorre, por implicitude, das atribuições que a Constituição expressamente outorgou à Corte de Contas. Para o STF, isso significa que a atribuição de poderes explícitos, ao Tribunal de Contas, tais como enunciados no artigo 71 da Lei Fundamental da República, supõe que se reconheça, a essa Corte, ainda que por implicitude, a possibilidade de conceder provimentos cautelares vocacionados a conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim, que se neutralizem situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário (2).

De acordo com o STF, esse procedimento mostra-se consentâneo com a própria natureza da tutela cautelar, cujo deferimento, pelo Tribunal de Contas, sem a audiência da parte contrária, muitas vezes se justifica em situação de urgência ou de possível frustração da deliberação final dessa mesma Corte de Contas, com risco de grave comprometimento para o interesse público.
Suspender a eficácia das cautelares, caso o mérito da questão não seja julgado no prazo improrrogável de até 90 (noventa) dias é desprestigiar o interesse público e negligenciar potenciais danos ao erário. É forçoso registrar que esse protesto cidadão não visa discutir a necessidade ou não de se estabelecer prazos para que as Cortes de Justiça e de Contas deliberem sobre o mérito das mais diversas cautelares por elas concedidas nas questões que lhes são afetas, as quais não se resumem a obras públicas. O que se discute é a forma como se pretende decretar um prazo peremptório, sem o devido debate e sob procedimentos oblíquos que não se harmonizam com o Estado Democrático que perpassa toda Carta Cidadã.

Nunca é demais lembrar que a sociedade brasileira paga caro pelos graves desvios de recursos e ineficiência dos gastos públicos. No ranking mundial de transparência dos Países, o Brasil se encontra bem distante das primeiras posições. Nesse ranking de percepção da corrupção, cada País recebe uma classificação de 0 (mais corrupto) até 10 (menos corrupto). Com nota de 3,5 em 2008, o Brasil aparece, num universo de 180 Países, na 80ª posição do ranking de percepção de corrupção divulgado pela ONG TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL, com sede em Berlim, na Alemanha.

No panorama mundial de 2008, a nota brasileira (3,5) está abaixo inclusive de Países não-democráticos, como China e Cuba. Empatados com o Brasil, encontram-se países como Arábia Saudita, Marrocos e Tailândia. Os vizinhos Chile e Uruguai ocupam a 23ª posição com 6,9 pontos, empatados com a França.

Dinamarca, Suécia, Nova Zelândia, Cingapura, Finlândia e Suíça lideram o ranking mundial de baixa corrupção e maior transparência, com notas que variam de 9,0 a 9,3 pontos (3).

Como se nota, o cenário brasileiro não é dos mais favoráveis para limitar a atuação do TCU, cujo resultado provavelmente será a captura indevida dos recursos públicos retirados da sociedade brasileira sob a forma de tributos que integram a cesta da elevada carga tributária do Brasil.

Em face dos riscos apontados, consideramos necessário rejeitar o artigo 6º do Projeto de Lei nº 32, de 2007, nos termos propostos pela Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal.

A matéria merece ser discutida em foro específico e adequado, em que sejam empreendidas reflexões sobre o conjunto das possibilidades de expedição de medidas cautelares pelo TCU, não com o objetivo de fixar prazo peremptório para vigência dessas medidas, mas de forma a priorizar a deliberação sobre o mérito das questões objeto de medidas cautelares após observados os requisitos necessários ao cumprimento do princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa.

Brasil, 9 de novembro de 2009.

Notas:

(1) http://pdf.empauta.com/pdf/arquivos/destaques_tcu_20090825_064943.pdf#page=10

(2) MS 24.510/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE; MS 20.882/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO

(3) Fonte: . Acesso em 28/01/2009.

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